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Edición Especial Constitución - “Solidaridad interterritorial en la nueva Constitución. ¿Podrá finalmente convertirse en una estrategia de descentralización exitosa?”

“Solidaridad interterritorial en la nueva Constitución. ¿Podrá finalmente convertirse en una estrategia de descentralización exitosa?”

ÁREA: Proceso constitucional y propuesta de nueva Constitución.

TIPO DE PUBLICACIÓN: Columna académica.

AUTOR: Sebastián Cuellar Pedreros, egresado de Magíster en Economía Financiera, programa de la Facultad de Administración y Economía, USACh.

CORRESPONDENCIA: sebastian.cuellar.p@usach.cl

El Artículo 249 de la propuesta de nueva Constitución, que se refiere al concepto de Solidaridad Interterritorial, está enfocado en cumplir con la descentralización, y con el principio de Justicia y Equidad Territorial en Chile. Este principio pretende que todos los habitantes, independiente de su localidad, puedan optar a las ventajas de la vida en sociedad (beneficios y acceso a servicios del Estado). Los recursos fiscales y su evolución son fundamentales para que este artículo constitucional sea viable en la práctica, dado que su definición involucra que la ley establecerá fondos de compensación, de contingencia, y de estabilización macroeconómica para garantizar los recursos de las entidades territoriales con menor capacidad fiscal y cuyos ingresos ordinarios fluctúen. En paralelo, la Administración Central, deberá realizar transferencias directas incondicionales a las entidades territoriales que cuenten con ingresos inferiores a la mitad del promedio ponderado de estas. Además, las regiones y comunas autónomas que cuenten con ingresos por sobre el promedio ponderado de ingresos fiscales transferirán recursos a aquellas equivalentes con ingresos bajo el promedio. Por último, está estipulado en el nuevo texto constitucional que el órgano competente sugerirá una fórmula al legislador para realizar tales transferencias interterritoriales.

En este contexto, la Solidaridad Interterritorial parece ser una idea innovadora que va en la dirección correcta del buen vivir de la sociedad chilena. Pero, se observa que, para poder llevar a cabo este conjunto de ideas de forma responsable, no solo será relevante la evolución de la economía, sino que también, será importante la decisión que tome el órgano competente respecto de la fórmula que deberá sugerir al legislador para estimar el ingreso promedio ponderado de las distintas entidades territoriales y distribuir con justicia los Fondos fiscales a cada una. En otras palabras, la propuesta de Nueva Constitución deja abierto el objetivo de Solidaridad Interterritorial, ya que, plantea incertidumbre respecto a cuáles serán las posibles variables que integren la ecuación de ingreso promedio ponderado, que permitirá llevar a cabo el proceso descentralizador en términos económicos y sociales. Por el momento, los datos de presupuesto abierto del Gobierno muestran que el presupuesto fiscal regional de 2021 tuvo un coeficiente de correlación de 0,97 con el PIB regional, vale decir, el presupuesto fiscal regional está directamente relacionado con el PIB de la respectiva región.

El PIB de la Región Metropolitana (RM) tiene un peso del 46% en el PIB total del país, con un monto equivalente a $82,7 billones de pesos, y un presupuesto fiscal anual de $19,4 billones. Mientras que el PIB promedio regional del país alcanza $11,9 billones, número que supera solo las regiones de Antofagasta ($17,5), Valparaíso ($15,8) y el Bío-Bío ($14,9). Por su parte, el presupuesto fiscal regional alcanza en promedio el 19% del PIB regional a nivel nacional. Estas cifras dan cuenta de la alta concentración de la producción y la riqueza que existe en la RM, la cual, instintivamente debiese estar más afectada en términos de aportes económicos con una medida de descentralización como la que se plantea actualmente. Sin embargo, lo cierto es que la lucha del Estado por acortar la brecha económica entre distintas entidades territoriales y democratizar el acceso a los bienes públicos, no es algo que haya sugerido recién la propuesta de nueva Carta Fundamental, ya que, la Constitución Política vigente de 1980, toca aspectos relacionados a la Solidaridad Interterritorial, y que ya, consideran que este concepto debe estar en base a cargar financieramente más a las localidades con mayor ingreso fiscal.

En el año 1974 se creó por decreto de ley N º 573 el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), correspondiente al artículo N º 104 de la actual Constitución Política, y cuyo objetivo ha sido desde entonces ser un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, con el objeto de tener un desarrollo territorial armónico y equitativo. Años más tarde, en 1979 se crea Fondo Común Municipal (FCM), considerado en el artículo 122 de la actual Constitución Política, y establece que una ley orgánica constitucional contemplará un mecanismo de redistribución solidaria de los ingresos propios entre las municipalidades. Los datos de 2019 de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile muestran que las primeras 5 municipalidades que más aportan al FCM son del Gran Santiago; esto es: Las Condes, Santiago, Providencia, Vitacura y Lo Barnechea. La composición del FCM está sujeta proporcionalmente más al ingreso de las cuatro comunas más ricas del país, las cuales deben hacer un aporte diferenciado, que les obliga a contribuir con parte importante de la recaudación por patentes comerciales (el resto de las comunas no aporta por este concepto) y, a su vez, aportan un monto mayor de la recaudación de su impuesto territorial.

Dado esto, me surgen las siguientes preguntas; ¿Qué hace pensar a la Convención Constitucional que su propuesta descentralizadora, basada en Solidaridad Interterritorial, será más exitosa de las que ya existen?, o bien, ¿Por qué el FDNR no ha sido suficiente para que las regiones alcancen un desarrollo regional que satisfaga las necesidades o expectativas de los respectivos habitantes?; la respuesta a estas interrogantes puede estar precisamente en las variables económicas y sociales que se considerarán para la fórmula de ingreso promedio ponderado de cada región, y justamente, es eso lo que no está definido. Parece difícil plantear una fórmula que logre equiparar los ingresos de todas las zonas geográficas que componen Chile, ya que, observando la historia de la política de solidaridad interterritorial, parece ser que no basta solo con obtener más recursos de los que más tienen y distribuirlos hacia las zonas más rezagadas económicamente.

Es evidente, que realizar transferencias desde las zonas más ricas hacia las zonas más pobres no ha sido suficiente para descentralizar el país con justicia y equidad territorial en los últimos 50 años. Una razón, puede ser que el crecimiento económico importante que ha vivido Chile desde 1984 se ha ido ralentizando junto con la Productividad Total de Factores (PTF). Entre 1984 y 1997, la economía creció 7,4% promedio anual, pero entre la década 2000-2010 y 2011-2020 el crecimiento pasó de 4,5% a 2,2% promedio anual respectivamente. En paralelo, la PTF creció 2,4% promedio anual entre 1990 y 2000, para luego crecer 0,1% y -0,6% promedio anual en las décadas posteriores. La PTF es una variable relacionada directamente con los factores de producción de la economía, es decir, manteniendo estos constantes, si aumenta la productividad aumenta la renta nacional y viceversa. En paralelo, su implementación requiere estar acompañada de una continua reforma de Política Pública Educacional, que permita ajustar los factores de producción a las nuevas herramientas tecnológicas y métodos de trabajo".

De manera conclusiva, el Artículo 249 que establece Solidaridad Interterritorial, Justicia y Equidad Territorial, es una medida que ya existe en la actual Constitución Política de 1980 y no ha podido cumplir con las expectativas de desarrollo regional. Es factible que la nueva Reforma Tributaria de carácter progresivo, impulsada por el Gobierno de Gabriel Boric en junio de 2022, permita aumentar la recaudación Fiscal y asignar mayores recursos hacia las entidades territoriales más rezagadas. Por otro lado, también pueden obtenerse recursos mediante endeudamiento, lo cual en la actualidad no es recomendable dado el alza de tasas de interés que está ocurriendo en países desarrollados y emergentes, con el fin de mitigar las presiones inflacionarias internas respectivas, y cuya persistencia es aún incierta. En síntesis, es prudente definir el método que eventualmente podría controlar las fuentes de ingreso fiscal para cubrir fluctuaciones y disparidades históricas de ingresos en los distintos territorios. Parece ser una buena idea restringir la fórmula, al menos, a la evolución de la productividad total de factores regional, la cual, es un motor fundamental para que la inversión alcance eficiencia en todo ámbito económico que se aplique, junto con su efecto multiplicador en el crecimiento.